Notas para um debate democrático sobre o
“Plano Plurianual 2004 -2007”
Construir
uma sociedade dinâmica e moderna, tirar o país da letargia,
gerar empregos e riquezas e estabelecer justiça social são
objetivos que só serão alcançados com um crescimento
firme e duradouro e não se faz uma mudança deste porte
sem planejamento. Plano Plurianual 2004-2007, Ministério
do Planejamento.
José Luis Fiori*
I – Orientação Estratégica: objetivos
e prioridades
1. O ponto de partida do PPA é absolutamente correto
e não deverá ser esquecido, em nenhum momento, nas
discussões que se iniciam. Um projeto de mudança estrutural
do Brasil e do seu modelo de desenvolvimento, na última década,
pressupõe uma mobilização nacional de forças
e recursos. Uma mobilização impossível sem
a ativa intervenção/coordenação estatal,
orientada por um planejamento estratégico de longo prazo,
que defina objetivos claros e hierarquizados, além de explicitar
com detalhe os seus instrumentos e meios de financiamento.
2. Cabe ressalvar, entretanto, que o próprio documento
formulado pelo Ministério do Planejamento reconhece suas
limitações, ao sublinhar a distância entre seu
objetivo imediato, que é sintetizar a “Orientação
Estratégica do Governo”, e o que será o Plano
Plurianual 2004-2007, a ser detalhado e orçado nos próximos
meses, antes de ser enviado ao Congresso Nacional. Por isto, pede
ao leitor que releve, transitoriamente, a ausência em seu
texto de qualquer informação mais precisa sobre fontes
de financiamento e instrumentos de incentivo, claramente discriminados
e distribuídos por setores e regiões.
3. O não-detalhamento de fontes e recursos, todavia,
acaba prejudicando a própria definição das
grandes diretrizes estratégicas. Por não se enfrentar
com o problema dos limites reais da ação governamental
e do investimento privado, o documento tampouco se enfrenta com
a necessidade elementar de qualquer plano estratégico: a
seleção das prioridades e a definição
precisa dos instrumentos necessários à sua implementação.
Com isso, tornam-se débeis os balizamentos, obliteram-se
as escolhas mais difíceis e complexas, não se assume
o problema das contradições reais de qualquer desenvolvimento
econômico, e os planos de governo acabam tornando-se muito
similares do que , habitualmente, se chama de “programa eleitoral
de governo”.
É o que acontece, por exemplo, quando define o seu objetivo
central: crescimento ambientalmente sustentável do produto
e do emprego, com inclusão social, redução
das disparidades regionais, dinamização do mercado
interno, aumento das exportações, aumento da renda
dos trabalhadores, diminuição da vulnerabilidade externa,
expansão da infra-estrutura etc. Todos esses aspectos têm
como requisito a consolidação prévia da estabilidade
monetária e do equilíbrio fiscal. Nesse ponto, é
necessário dizer que não se pode considerá-lo
propriamente como um objetivo, nem tampouco uma forma de priorização
de objetivos a serem alcançados. Trata-se muito mais de uma
relação de princípios, valores e metas que
são hoje absolutamente consensuais. Uma listagem que propõe
tudo de forma simultânea, ou seja, nada que possa orientar
estrategicamente um plano plurianual para os três próximos
anos. Como metáfora se poderia falar que propõe o
céu, mas não diz o que fazer enquanto se estiver na
terra.
4. O mesmo pode-se dizer dos capítulos em que o documento
discute políticas específicas, como é o caso
das “políticas para o setor externo” ou “industriais”,
nas quais não há qualquer preocupação
em se apontar uma só contradição entre as próprias
políticas recomendadas, ou entre elas e as políticas
fiscal e monetária do governo; ou ainda, entre essas políticas
e as regras definidas, por exemplo, pela Organização
Mundial do Comércio. Nesse caso, já não se
trata de uma lista de bons propósitos, mas de um elenco quase
completo dos instrumentos clássicos de política industrial
que se estudam em qualquer livro de iniciação acadêmica.
II – Política macroeconômica ortodoxa e
crescimento com inclusão social
5. Apesar do o documento não enfrentar explicitamente
o dilema das escolhas entre suas várias propostas e tampouco
o problema das contradições reais dos processos de
desenvolvimento, não é impossível fazer uma
espécie de análise preliminar de “consistência”,
que antecipe algumas escolhas inevitáveis a serem feitas
pelo futuro Plano Plurianual. Isso ocorre, sobretudo, porque algumas
condições básicas já estão dadas,
ou já foram definidas pelo próprio governo, em particular
no campo da política macroeconômica, que já
estabeleceu os parâmetros fiscais e monetários que
vigorarão até 2007, a não ser que ocorra algum
acidente de percurso.
6. Sob esse aspecto, é interessante olhar para o
que foi o desempenho das economias latino-americanas que se propuseram,
nesta última década de 90, a experimentar um projeto
nacional de crescimento sustentado, com base em políticas
macroeconômicas ortodoxas, e com economias abertas e desreguladas.
Nesta década, a média de crescimento de todo o continente
ficou abaixo de 3%, quando havia sido de 5,5% anuais durante os
30 anos de “populismo econômico desenvolvimentista”.
No caso brasileiro, estas cifras são ainda mais contrastantes
porque a média anual de crescimento, entre 1945 e 1980, ficou
entre 7% e 8%, enquanto a taxa da chamada “década ortodoxa”
esteve em torno de 3%. Menor portanto do que o crescimento da “década
perdida” de 1980. Além disso, dezoito anos após
o desencadeamento da crise da dívida externa de 1982, a região
continua com índices de pobreza e indigência situados
em vários pontos percentuais acima dos prevalecentes no início
dos anos oitenta. No Brasil o emprego declinou, em média,
0,3% ao ano durante toda a década, chegando às cifras
astronômicas atuais: algo em torno de 12% na média
nacional, 20% nas grandes cidades, e, mais grave ainda, em torno
de 30% na média nacional da população mais
jovem, com até 24 anos de idade.
Em síntese,em todos os países do continente, os dados
apontam na mesma direcão: a política macroeconômica
ortodoxa é rigorosamente incompatível com altas taxas
de crescimento sustentável em países periféricos
e no contexto de uma economia mundial desregulada financeiramente.
Além disso, no longo prazo, a manutenção desta
matriz macroeconômica produziu invariavelmente, a concentração
da renda e da riqueza.
7. Do ponto de vista estrutural, as políticas ortodoxas,
somadas às reformas liberais, criaram também prolongados
períodos de desajustes dentro do sistema produtivo. A abertura
comercial, somada à desnacionalização e à
desmontagem de elos importantes da cadeia industrial, criou uma
nova configuração produtiva, altamente dependente
das importações. Como conseqüência, aumentou
a dependência das economias nacionais com relação
à importação de bens de capital e de produtos
de maior densidade tecnológica. Estreitou-se ainda mais o
acesso da periferia ao conhecimento e às tecnologias de ponta,
que em geral não acompanham os investimentos diretos estrangeiros,
e que por isso contribuem muito pouco para a criação
de uma capacidade endógena de progresso técnico.
8. Nesse campo, a América Latina não serve
como base de comparação porque é um continente
pouco industrializado. Melhor será o exemplo da Espanha de
Felipe Gonzalez, que manteve durante quatorze anos (1982-1996) o
mesmo modelo ortodoxo com reformas liberais, tendo tido seu melhor
desempenho econômico entre 1986 e 1990. Nesse período
a Espanha recebeu dez bilhões de pesetas em investimentos
externos, exatamente dez vezes mais do que no quinqüênio
anterior. Contudo, 30% desse total foi aplicado na compra de empresas
locais; 58% em investimentos de carteira em ações,
obrigações e dívida pública em Bolsa
e o restante foi destinado, basicamente, à compra de imóveis.
São dados que indiscutivelmente refletem o caráter
especulativo que assumiu e manteve uma boa parte desse fluxo de
capitais . Esse processo revalorizou os ativos reais e financeiros,
aumentou a riqueza pessoal de seus detentores e multiplicou o preço
das habitações urbanas, mas pouco contribuiu para
dinamizar as atividades produtivas geradoras de emprego e de crescimento
sustentado. Aliás, nesse período foi o país
europeu que, depois de Luxemburgo, menos gastou em formação
de recursos humanos: algo em torno de 0,08% do PIB, ao mesmo tempo
em que o investimento em P&D não ultrapassava a média
de 0,68%, taxa mais alta apenas que a de Portugal. E o que dizer
da” reestruturação industrial” espanhola?
Ainda uma vez os números são contundentes e mostram
que a Espanha deixou, naqueles anos, de ser uma economia industrial.
Durante o período, e mais aceleradamente entre 1980/90, a
participação industrial no PIB espanhol caiu de 32,9%
para 24,2%, empregando apenas 27% da PEA, enquanto a participação
dos serviços cresceu de 47% para 63%, empregando cerca de
60% daquela população. Segundo dados publicados pelo
The Economist, em outubro de 1994, a Espanha foi o país da
OCDE que mais vendeu empresas para estrangeiros no período
entre 1989-1993, desnacionalizando rapidamente a sua economia. Essas
mudanças teriam dado maior competitividade internacional
à economia espanhola? Aparentemente não, pois segundo
o World Economic Forum, a Espanha situa-se hoje entre as nações
menos competitivas da OCDE.
III – A política macroeconômica ortodoxa
e a questão Regional
9. As propostas do documento favoráveis a um desenvolvimento
regional mais homogêneo, também rebatem nas limitações
da política econômica ortodoxa e do seu enquadramento
internacional. A abertura e desregulamentação das
economias nacionais acabou submetendo os “países em
desenvolvimento”, ou “mercados emergentes”, a um
novo tipo de concorrência sem fronteiras entre estados e governos
dispostos a “sensibilizar” ou seduzir os investidores,
sobretudo internacionais. Para obter sucesso nessa competição,
os governos tentam aumentar cada vez mais as vantagens relativas
de seus territórios, reduzindo seus níveis salariais,
eliminando as regulamentações dos seus mercados de
trabalho e reduzindo suas cargas fiscais.
10. Essa novidade torna-se ainda mais perversa quando a
competição que se desenvolve entre países começa
a ocorrer também entre regiões, estados e municípios
de um mesmo território nacional , jogando-os uns contra os
outros e todos contra os seus governos centrais, que os estrangulam
com suas políticas monetárias. Nesse contexto, fica
quase impossível falar de solidariedade federativa, ou de
convergência e homogeneização coordenada dos
desenvolvimentos regionais de um mesmo país.
11. Esse problema adquire contornos mais graves nos países
que combinam tal situação com uma herança de
maior desigualdade na distribuição da riqueza e da
renda entre as suas várias regiões. É o caso
brasileiro, em que os fundos públicos e as políticas
compensatórias do governo central sempre cumpriram um papel
decisivo na costura da unidade nacional. Por isso, a manutenção
de uma política macroeconômica ortodoxa, com baixo
crescimento econômico e arrocho fiscal e monetário,
pode acabar afetando de maneira decisiva a capacidade do estado
brasileiro de cumprir a função de promotor ativo da
unidade territorial. Mais difícil fica a implementação,
neste contexto, de um projeto que se proponha mudar o padrão
assimétrico do desenvolvimento econômico e social brasileiro.
IV – A política macoeconômica ortodoxa
e a questão democrática
12. Em 1993, o economista John Williamson, que cunhou a expressão
Consenso de Washington , publicou um artigo extremamente instrutivo
e premonitório. Chamava-se “A Democracia e o Washington
Consensus”. Ele defendia a tese de que a sobrevivência
dos regimes democráticos, nos países submetidos à
terapia ortodoxo-liberal, supunha que os seus principais atores
sociais e políticos chegassem a um acordo prévio ou
anterior ao próprio exercício da democracia. Uma espécie
de armistício macroeconômico, em que todos reconhecessem
a existência de uma, e apenas uma, política econômica
científica e eficaz. Como conseqüência deste acordo,
a discussão da política econômica seria eliminada
das competições eleitorais e dos debates democráticos,
de tal forma que ficasse assegurado aos investidores que a alternância
no poder jamais tocaria nos fundamentos da política econômica,
e, portanto, jamais tocando nos seus interesses. Nesse ponto situa-se
o sempre relembrado problema da credibilidade, um verdadeiro “pesadelo
de Sísifo” que se auto-impõem os governos que
adotam as políticas ortodoxas, convictos de que os mercados
internacionais se movem de acordo com suas pequenas “mesquinharias”
fiscais ou previdenciárias. Entretanto, o problema mais grave
do ponto de vista democrático é que exatamente nesse
ponto é que se esconde o autoritarismo implícito na
tese de John Williamson.
13. A experiência demonstra que as políticas
deflacionistas se perenizam independentemente da credibilidade de
que possam gozar as autoridades nacionais, e com ela um quadro crônico
de restrições fiscais e monetárias, acompanhado
de baixo crescimento, como já vimos. Fatores que, em conjunto,
atingem e debilitam todas as políticas públicas. Por
isso, uma vez posto na ‘camisa de força’ das políticas
ortodoxas, nenhum governo consegue enfrentar as raízes de
seus problemas sociais, limitando-se apenas aos seus aspectos mais
visíveis ou chocantes. Como essas políticas, entretanto,
vão acompanhadas pelo aumento exponencial do desemprego e
da miséria, ou da polarização social, só
se pode ficar pessimista e prever-se uma crescente crise de legitimidade
democrática, a não ser que se promova ativamente a
apatia cidadã.
14. Sob esse aspecto, é possível que se repita
no Brasil o que já se assiste em outros lugares: o esvaziamento
das militâncias partidárias e um crescente esvaziamento
do próprio processo eleitoral. Conseqüências que
podem ser extremamente benéficas para o ‘armistício
macroeconômico’ desejado por John Willimason, mas que,
no longo prazo, serão extremamente deletérias para
a consolidação da institucionalidade democrática.
V – Para incitar angústia e ressuscitar a criatividade
15. Na medida em que o tempo passa, fica cada vez mais claro
que o modelo ortodoxo de política macroeconômica com
reformas liberais, acaba por tornar-se, no longo prazo, prisioneiro
de si mesmo ao esconder-se atrás de sua obsessão anti-inflacionária,
infinitamente elástica, mesmo quando a economia mundial se
encontrar em claro processo deflacionário. Além disso,
não se conhece caso ou experiência de algum país
onde esse modelo tenha gerado alto crescimento com sustentabilidade,
e muito menos inclusivo. Tampouco se conhece nenhum caso ou país,
onde este modelo tenha se transformado, por um processo endógeno
e evolutivo, no seu oposto. Isso seria sinal de que o Brasil se
encontra prisioneiro de um círculo-quadrado? Não,
não existe tal coisa na história política e
econômica das nações.
*Cientista Político
